La reciente promulgación de la ley 26741 sobre la soberanía hidrocarburífera de la República Argentina, generó por una parte grandes críticas, y por otra limitadas esperanzas. Las críticas parten de diversos sectores políticos y de muchos de los técnicos que, durante años, ejecutaron las políticas en energía. Para ellos la toma de control de YPF S.A. representaría un paso que, más allá de castigar a Repsol por sus fallas e incumplimientos – que los gobiernos aprobaron o al menos toleraron – generaría principalmente el rechazo y la desconfianza de las grandes empresas multinacionales, lo que limitaría las nuevas inversiones necesarias para avanzar en la oferta de hidrocarburos y la recuperación del autoabastecimiento.
Por otra parte la letra de la ley 26741 – que declara de interés público el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, establece principios muy generales de política en ese sector, y declara sujeta a expropiación a YPF S.A. – generó expectativas. Estas nos resultaron limitadas, a quienes promovemos desde siempre la necesidad de que el Estado maneje soberanamente la producción, distribución y comercialización de los bienes energéticos y los servicios públicos. Seguimos sosteniendo que los hidrocarburos son bienes estratégicos y que el Estado argentino, tal como sucedía en nuestro país hasta 1989, y como sucede en prácticamente todos los países del mundo, debe volver a asumir esas funciones directrices.
La ley no apuntó claramente a avanzar en esa dirección. En principio señalábamos que YPF S.A, de la que se tomó posesión del 51% a través de la ley 26741, sólo representa un tercio de la oferta de petróleo y gas y alrededor del 25% de las reservas, y que continuaría operando como sociedad anónima, sin los controles que se aplican a las empresas estatales. No se planteaba ningún cambio en las relaciones del Estado con las demás petroleras (se refirma la posibilidad de que YPF establezca “todo tipo de acuerdos con otras empresas, públicas, privadas o mixtas, nacionales o extranjeras”, art17). Además la composición de la intervención primero, y luego del nuevo Directorio de YPF, no alentaba a suponer ningún cambio sustancial. Opinábamos que debían derogarse los decretos desreguladores de Menem del año 1989, que otorgaban libre disponibilidad de los hidrocarburos extraídos y de las divisas que generaran su exportación. Y que debían anularse las concesiones otorgadas y las prorrogadas por extensos períodos en forma irregular.
Desde la sanción de la ley de Soberanía Hidrocarburífera, se fueron sucediendo declaraciones y hechos que ahondaron las dudas sobre el alcance y carácter de la nueva gestión. La Presidente de la Nación reafirmó el modelo de empresa mixta elogiando, dentro de esa visión, la gestión del Ing. Estenssoro quien, en los principios de los años ´90, inició el proceso de desmembramiento y reducción de YPF, con su “Plan de Transformación Global”.
Por su parte el Ing. Galuccio, presidente y principal ejecutivo de YPF S.A., anunciaba las líneas generales de las políticas que se aplicarían para aumentar la producción de hidrocarburos: la reactivación de los yacimientos maduros, el crecimiento de la refinación y la comercialización, y la explotacion de yacimientos no convencionales, en arenas compactas (shale) y en esquistos (tight). La aplicación intensiva de técnicas de recuperación, y un aumento de los pozos perforados (1019 en 2013, un 50% más que en 2011) llevarían a un crecimiento de la producción del 6% anual entre 2013 y 2017. Y la exploración de hidrocarburos no convencionales se multiplicaría por diez para el petróleo y por veinte, en el caso del gas entre 2013 y 2017. Este plan requeriría erogaciones de 3500 millones de dólares en 2012, y de 7000 millones de dólares anuales entre 2013 y 2017.
Ante la situación económica, y en particular ante el déficit de la balanza comercial energética, se buscó activamente involucrar a las empresas multinacionales en los nuevos planes que proyectaba la nueva YPF. Si bien en medio de la embestida contra Repsol previa a la intervención de YPF S.A, otras empresas habían sido acusadas de la caída de la producción y sufrido la quita de concesiones, en un informe sobre la evolución de la crisis energética se culpaba casi exclusivamente a Repsol. Hasta ahora no se ha avanzado significativamente en lograr nuevas inversiones de las multinacionales que – por lo que trasciende de las reuniones mantenidas con ellas – pretenden la libre disponibilidad del hidrocarburo y las divisas. La situación financiera se ha complicado también por la pérdida de las líneas de crédito bancario que antes tenía abiertas YPF por gestión de Repsol. Por lo tanto no parece fácil conseguir financiamiento externo a través de préstamos o emisión de acciones.
Al mismo tiempo se busca incrementar los ingresos desde el mercado interno a través de los precios de los hidrocarburos: continuó el aumento de precios de YPF en el surtidor, los del gas subieron, a 5,20 u$ el millón de Btu para las centrales eléctricas (a través de Cammesa (aunque luego se dijo que fue suspendido), y recientemente se aumentó un 300%, a $ 0,60 el metro cúbico en pozo, el GNC para automotores. Pero no se ha contemplado fijar el precio de la garrafa de gas licuado (GLP), que pesa fuertemente en la economía de muchos hogares pobres. Tampoco se intenta seriamente reducir el déficit revisando los subsidios a los combustibles para el transporte público. El próximo intento será obtener $3500 millones emitiendo Obligaciones Negociables de YPF en el mercado interno y exhortando a los grandes capitales nacionales a invertir en la empresa.
En cuanto al aumento de la oferta de hidrocarburos es alentador que haya culminado la ampliación de la refinería de Ensenada, que permitirá producir más gasoil, y que se reanude la producción de yacimientos inactivos. Para asegurar la provisión externa de hidrocarburos y atender la demanda que no cubre la producción nacional, se logró un nuevo compromiso de Bolivia para que aumente – en años sucesivos – el volumen de gas inyectado diariamente por gasoducto, a mayores precios. También se reanudaron tratativas con Venezuela, para garantizar la provisión de gasoil y tal vez lograr apoyo para la construcción de una nueva refinería. Se negociaron compras de nuevas cargas de GNL por barco – aunque reduciendo de los 80 previstas a 56 – debiendo remplazar las que debía proveer Repsol, que rechazó cumplir con 10 envíos como represalia por la estatización de parte de su paquete accionario en YPF S.A.
Entre quienes apoyamos críticamente la sanción de la ley 26741, surgieron prontamente numerosas dudas y objeciones sobre las formas con que se está encarando la gestión, considerando el perfil de los distintos funcionarios que intervienen y la falta de coherencia entre las acciones encaradas por ellos, amén de los conflictos de intereses que se suscitan entre las provincias.
A todos sorprendió que la intervención de YPF S.A. fuera confiada al ministro De Vido – ejecutor principal de las políticas que durante las presidencias de Néstor Kirchner y de Cristina F. de Kirchner, condujeron a la crisis energética actual – acompañado por Axel Kicillof, funcionario de creciente influencia sobre la presidente . Luego se constituyó el nuevo directorio – presidido por Miguel Galuccio, profesional formado en la YPF de Estenssoro – al que se incorporaron economistas de perfil neoliberal, sindicalistas que apoyaron la privatización y representantes de las provincias productoras de hidrocarburos. Los tres funcionarios han intervenido, a veces conjuntamente y en otras separadamente, en distintos niveles de tratativas con las empresas y gobiernos extranjeros, y en la designación de funcionarios en YPF; en diversas actitudes y expresiones se trasluce una competencia por espacios de poder, que generalmente termina dirimiéndose en la presidencia de la Nación. Las empresas recelan de estas contradicciones y contramarchas, así como de la indefinición de competencias entre la Nación y las provincias.
Las provincias productoras – agrupadas desde hace tiempo en la OFEPHI – son las únicas que participan en el directorio de YPF; y sus acciones serían ´sindicadas´ con las de la Nación, por lo que Nación y provincias actuarán casi como una sola voluntad en el directorio. La exclusión del resto del país no hace más que reforzar las actitudes egoístas de los gobiernos de la OFEPHI frente al conjunto del país, que ha financiado el desarrollo hidrocarburífero a través de la YPF estatal, a lo largo de la historia. Pretenden disponer de los hidrocarburos, aumentar el precio en boca de pozo – por presión de las empresas – y aumentar las regalías, pero al mismo tiempo reclaman que se les subsidie el consumo interno y se congelen las tarifas. Buena parte de los fondos con los que se enjuga el déficit fiscal de varias provincias, se obtienen de las regalías de yacimientos cedidos por la Nación, o de los adelantos de las empresas a cuenta de futuras regalías, y el resto lo aporta la coparticipación federal, más generosa con ellas que con otras jurisdicciones, como la provincia de Buenos Aires.
El día 25 de julio entraron en vigencia los decretos 1277/2012 y 1278/2012. El primero reglamenta la ley 26741, definiendo los contenidos de un Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas y creando una Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica (CPyCE) de dicho plan, que deberá “…asegurar y promover las inversiones necesarias…” en todas las etapas y en todos los subsectores de la actividad hidrocarburífera. Esa comisión estará conformada por tres funcionarios, representantes de los ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Planificación Federal. Se crea además el Registro Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas y se establecen las obligaciones de todos los actores del sector de informar anualmente sobre los planes anuales de inversiones; además la CpyCE “…auditará y fiscalizará en forma trimestral el cumplimiento del Plan Anual…” (Anexo I, art 15,19 y 26), para lo cual “…se encuentran obligados a suministrar la información técnica, cuantitativa y/o económica, conforme a las pautas que establezca la Comisión de Planificación…” (art 11,16 y 23). Además, según los arts. 27 y 28 se establecerán criterios que regirán las operaciones en el mercado interno, se publicarán precios de referencia de venta y de los componentes de los costos – que permitan obtener ‘un margen razonable de ganancia’ – y se auditarán y fiscalizarán periódicamente los precios reales y los costos informados por los productores.
Pero lo más importante es que el decreto 1277 deroga diversos artículos de los decretos 1055/89, 1212/89 y 1589/89, eliminando la cobertura legal al privilegio de los mecanismos de mercado por sobre cualquier regulación, la libre disponibilidad de los hidrocarburos y de las divisas obtenidas por su exportación, la libre importación y exportación, la libertad de precios, la exención de aranceles aduaneros. Efectivamente, el decreto amplía el alcance de la ley 26741, que declaraba los hidrocarburos “de interés público”, les da carácter de bien estratégico y otorga al Estado la herramienta legal para conducir el desarrollo del sector y avanzar en la recuperación de la renta hidrocarburífera.
El otro decreto, 1278/2012, aparece reforzando el peso de la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo – del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas – a cargo de Axel Kiciloff, uno de los funcionarios integrantes de la CPyCE junto con el Secretario de Energía, D.Cameron, y del Secretario de Comercio Interior, G.Moreno. Axel Kiciloff, virtual viceministro de Economía, manejará las políticas y acciones del Estado en las empresas en las que el Estado y/o el Ministerio de Economía tienen participación minoritaria y en las inversiones del Fondo de Garantía de la ANSES.
La aparición de los decretos y el nombramiento de los funcionarios de la CPyCE despertaron particularmente la reacción de las grandes petroleras y movilizaron también a muchas administraciones provinciales. Se escucharon, en público y en reuniones con funcionarios, quejas de las petroleras que piden aclaraciones por las normas que atribuyen a la Nación facultades que, alegan, por ley están en manos de las provincias, como el control de las inversiones y la sanción de multas y el quite de áreas (Dto 1277, Anexo I, art.29, 30,31); y advirtieron que no decidirían nuevas inversiones hasta que no se aclararan las incompatibilidades.
En las provincias no petroleras se sigue argumentando contra la discriminación en la composición del directorio de la nueva YPF. Por su parte las provincias integrantes de la OFEPHI, que tienen asiento en el directorio y compiten entre sí por su peso relativo, ven ahora retaceado su poder por la nueva normativa, en favor del gobierno nacional. Además como no disponen de capital para integrar su participación accionaria en YPF, convinieron en un ´pacto federal´ que podrían ceder, sin licitación, áreas revertidas a YPF, o prorrogar las concesiones en áreas que la empresa considere estratégicas.
A las manifestaciones de los funcionarios nacionales y provinciales y de las empresas del sector, se han agregado opiniones de políticos, técnicos y aun de algunos dirigentes sindicales que han apoyado las privatizaciones. De la mayoría han surgido objeciones al avance del gobierno nacional sobre las atribuciones de las provincias, llegando a tachar de inconstitucionales los decretos 1277 y 1278, denunciando un avance ´estatizante´sobre el sector hidrocarburífero – que, alegan, ahuyentarían la inversión de las grandes empresas del sector – y recelando del crecimiento de la influencia del viceministro Kiciloff.
Atendiendo a cómo se financiarán las medidas inmediatas para el 2012 y el plan de recuperación de YPF que el Ing. Galuccio anunciara para el período 2013-2017, vemos que por ahora no se manifiestan avances significativos en lograr nuevos acuerdos de inversiones o de aumentos de producción con otras empresas. En particular los planes de inversión para explorar y explotar los yacimientos de gas/petróleo´shale´ y gas/petróleo ´tight´ se deberían considerar con mucho cuidado, en primer lugar por el impacto ambiental, pero también atendiendo prioritariamente en las inversiones a las necesidades de nuestro autoabastecimiento, frente al interés particular de las grandes multinacionales en la explotación de nuestros recursos no convencionales.
En el MORENO entendemos que las nuevas normas, aunque tibias en algunos aspectos, son positivas en el camino de recuperar el rol del Estado que siempre reivindicamos. Si bien el avance sobre las empresas multinacionales y las competencias provinciales en el sector hidrocarburífero no ha sido ´prolijo´, confiamos en que se puede avanzar hacia un régimen genuinamente federal, con control popular, que rompa con un entorno de negocios que se ha venido instalando entre las grandes empresas del sector y las administraciones provinciales.
Pero experiencias anteriores sobre las políticas del gobierno nacional que colaboraron con la consolidación de ese entorno, no ayudan a inspirar confianza. El cambio de rumbo señalado por las últimas medidas debería ser ratificado, al mismo tiempo que por las acciones inequívocas de los nuevos administradores, por un balance franco de las políticas aplicadas en la última década y de la actuación de los funcionarios responsables.
Superar la crítica situación del abastecimiento de hidrocarburos y de la balanza comercial energética, requiere un gran esfuerzo nacional que pueda sobreponerse a la presión de los grandes intereses empresarios del sector y de los círculos de poder económico, que se ejerce también a través de los administradores funcionales a esos intereses. Entendemos como tarea primordial para lograrlo, alcanzar la unidad de objetivos y de acción de los trabajadores y sus organizaciones combativas, con los sectores políticos progresistas y las organizaciones populares defensoras del patrimonio nacional.
Buenos Aires, 27 de agosto de 2012
JOSE RIGANE Presidente (0223) 155 331 970
HUGO PALAMIDESSI Vicepresidente (011)155 139 6800 GUSTAVO CALLEJA Vicepresidente (0221) 154 284 815